دکتر نادر

چکیده

رضائی بودن پذیرش معاهدات بین المللی، یکی از پایه های حقوق بینالملل معاهدات است. بر اساس این اصل، هر معاهده بینالمللی حاصل تراضی دولتها و سازمانهای بینالمللی حول محور اهداف و منافع مشترک است که در پی همکاری آنها حاصل میگردد. لذا دولتها و سازمانهای بینالمللی هستند که با تاثیرپذیری از مقتضیات زیست جمعی، نیاز به انعقاد معاهده را تشخیص میدهند، به مذاکره پیرامون شکل و مفاد آن میپردازند، نقاط مشترک دیدگاه خود را (با رعایت نظم عمومی بینالمللی) مکتوب میکنند و سپس با خاتمه فرایند مقدماتی انعقاد معاهدات، با اعلام اراده رسمی خود در التزام به مفاد سند مورد وفاق، آن را امضا، تصویب یا تصدیق مینمایند. در همه این مراحل برتری ارادی بودن چنان برجسته است که انعقاد هر معاهدهای بدون رعایت اراده واقعی و سالم آن سبب بی اعتباری آن میگردد. اما از دهه ۱۹۹۰ تاکنون تحولاتی در این اصل بوجود آمد. این نوشتار، اصل مذکور و تحولاتی که درصدد تحرک در بنیادهای آن هستند را با تاکید بر فرایند بینالمللی خلع سلاح، کنترل تسلیحات و عدم گسترش، مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهد داد.

واژگان کلیدی: معاهده، اصل رضائی بودن، حقوق بینالملل، خلع سلاح، کنترل تسلیحات.

مقدمه

در خصوص مبانی حقوق بینالملل بویژه علت و چرایی الزامآور بودن آن و منبع اصلی این الزام، مباحث بسیاری در دکترین و مکاتب گوناگون حقوق بینالملل وجود دارد که مکتب رضائی یا ارادی بودن حقوق بینالملل(۲) (که حاکی از بستگی تکوین حقوق بینالملل به اراده دولتها است) و همچنین مکتب عینی بودن(۳) (که نظم عمومی بینالمللی را به مثابه فضای شکلگیری این قواعد میپندارد) به تحلیل این بحث اختصاص دارند. به نظر میرسد که هر دو مکتب مذکور بهرهای از حقیقت بردهاند و مبنای حقوق بینالملل هم بر ارادی بودن استوار است و هم اینکه در برخی موارد مقتضیات زیست جمعی و الزامات ناشی از نظم عمومی بینالمللی، بازیگران بینالمللی را به تبعیت از قواعد و اصول آن وادار میسازد بدون آنکه اراده آنها به صورت کاملاً اختیاری و ابتکاری بتواند در ساخت و پرداخت این بخش از نظم حقوقی بینالمللی نقش آفرینی داشته باشد.

با این حال، اگر قواعد حقوق قراردادی را از این مجموعه منفک کرده و به صورت مجزا بدان بنگریم، بی شک نقش و نفوذ مکتب «ارادی بودن» بیشتر نمایان میشود. به عبارت دیگر، در این حوزه هر چند تحولات زندگی بینالمللی و مقتضیات زیست جمعی (نظم عمومی بینالمللی) یا منافع مشترک ممکن است آنها را به ایجاد رژیمهای قراردادی ناچار نماید، اما از نظر صوری، این اراده دولتها است که موجب شکلگیری بنیادها و مراحل تکوین هر معاهده میگردد، هر چند در بستر این اراده، اجبار و ملاحظات غیرارادی برگرفته از زندگی بینالمللی نیز نهفته باشد (که در همه موارد چنین هم هست).
به بیان دیگر، تحولات و مولفههای اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و ... در جوامع ملی و بینالمللی، منبع واقعی و مادی نظم حقوقی را تشکیل میدهد و در نتیجه این «ماده» به «صورت قاعده» قراردادی در میآید تا در دستگاه موضوعه شکل گرفته و رخ بنمایاند. آنچه موجب ظهور این قواعد در این دستگاه میگردد و آنچه بر این فرایند حکومت میکند، عمدتاً اصل ارادی بودن یا بستگی ساخت و پرداخت حقوق قراردادی به اراده دولتها و سازمانهای بینالمللی است.(۴) بنابراین، اصل ارادی بودن حقوق معاهدات یا پذیرش معاهدات، مبین و موید «ارادی بودن مبنای حقوق بینالملل قراردادی» است.

بر اساس این اصل، هر معاهده بینالمللی حاصل تراضی دولتها و سازمانهای بینالمللی حول محور اهداف و منافع مشترک است. « اصل همکاری» موجب گردهمایی آن بازیگران و تشکیل جامعه بینالمللی میشود(۵) و اراده مشترک آنها در جهت حصول منافع مشترک است(۶) که در قالب سندی موسوم به «معاهده» متبلور میگردد. این دولتها (و سازمانهای بینالمللی) هستند که (با تاثیرپذیری از مقتضیات زیست جمعی) نیاز به انعقاد معاهده را تشخیص میدهند، به مذاکره پیرامون شکل و مفاد آن میپردازند، نکات مشترک دیدگاه خود را (در قالب نظم عمومی بینالمللی) مکتوب میکنند و سپس با خاتمه فرایند مقدماتی انعقاد معاهدات، با اعلام اراده رسمی خود در التزام به مفاد سند مورد وفاق، آن را امضا، تصویب یا تصدیق مینمایند. در همه این مراحل، برتری اراده دولتها (در صورت بندی قواعد) چنان برجسته است که انعقاد هر معاهدهای بدون رعایت اراده واقعی و سالم، سبب بی اعتباری آن میگردد.(۷)

بر همین اساس اولاً دولتها مختارند در شکلگیری یک معاهده شرکت کرده یا مشارکت ننمایند، در هر مرحله از مراحل انعقاد معاهده، کنارهگیری نمایند، با وجود امضا از تصویب خودداری ورزند، هر زمان که مناسب تشخیص دادند، معاهده امضا شده را تصویب کنند یا بدان ملحق شوند و در صورت پذیرش معاهده، هرگاه که منافع حیاتی خود را در اثر اجرای معاهده در خطر دیدند، از آن خارج شوند. در این سلسله مراحل، خروج از معاهده است که (به دلیل حقوق مکتسبه سایر دولتها و نظم عمومی بینالمللی) باید با رعایت مفاد مورد توافق دولتها در همان معاهده یا معاهده معاهدات (کنوانسیون وین ۱۹۶۹ حقوق معاهدات) صورت پذیرد و در سایر مراحل، حقوق بینالملل از اصل آزادی عمل و حاکمیت دولتها حمایت کرده است.
در کنار این نتایج منطقی برآمده از دکترین و تفسیر علمی فرایند پذیرش معاهدات، یک سلسله از رویهها و عملکردهای بینالمللی در سدههای اخیر بویژه اواخر قرن بیستم به بعد وجود دارد که اصل رضائی یا ارادی بودن پذیرش معاهدات را از یقین خارج کرده است. الزام دولتها به پذیرش برخی معاهدات در حوزه خلع سلاح، کنترل تسلیحات و عدم گسترش، از جمله این موارد است. الزام عراق به پذیرش کنوانسیون ۱۹۷۲ سلاحهای بیولوژیک (بر اساس قطعنامه ۶۸۷ سال ۱۹۹۱ شورای امنیت)،(۸) الزام کره شمالی به عدم خروج از معاهده عدم گسترش سلاحهای هستهای (قطعنامه ۸۳۷ سال ۱۹۹۳ شورای امنیت) و نهایتاً الزام ایران به امضا، تصویب و اجرای بدون قید و شرط پروتکل الحاقی ۱۹۹۷ به نظام پادمان(۹) معاهده عدم گسترش سلاحهای هستهای (قطعنامه ۱۲ سپتامبر ۲۰۰۲ شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی اتمی) موید این گرایش جدید در مقابل اصل مذکور است. آیا این گرایش حاکی از عقیده غالب دولتها به تغییر بنیادهای حقوقی در پذیرش معاهدات بینالمللی است؟ آیا اصل رضائی بودن که تا پیش از این به عنوان یک اصل اساسی و بنیادین حقوق بینالملل عام و حتی سنگ بنای حقوق معاهدات(۱۰) بوده است، یکباره به سوی تحول گام بر داشته و از نظام دولت محور حاکم بر روابط در جامعه بینالمللی، گذر نموده است؟

این نوشتار، پاسخ به پرسشهای فوق را دنبال خواهد کرد. بدین منظور ابتدا به بررسی اصل رضائی یا ارادی بودن پذیرش معاهدات و نتایج آن خواهیم پرداخت و سپس تحولات جدید و پیامدهای آنها را مورد نقد و تحلیل قرار خواهیم داد.

بند اول: منزلت اصل رضائی بودن معاهدات در نظم حقوقی بینالمللی

رضائی بودن پذیرش معاهدات، یکی از نتایج ارادی بودن مجموعه حقوق بینالملل است. حقوق بینالملل در اصل، ساخته و پرداخته دولتها است. آنها با ورود به جامعه بینالمللی و به منظور تعامل و همکاری(۱۱) در حصول منافع مشترک، الزاماتی را بر خود تحمیل نموده و به رعایت آن تن در دادهاند. در این میان، اگرچه طفره رفتن از اجرای الزاماتی که قبلاً به تراضی دولتها رسیده است در صورت عدول از موازین این نظم حقوقی میتواند به پدیداری مسوولیت بینالمللی منجر گردد اما بدون شک، قبول اغلب این الزامات در ابتدا به اراده هر دولت بستگی دارد.

به عبارت دیگر، معاهده سندی مکتوب است که نتایج اراده متقابل یا تراضی اشخاص حقوقی بینالمللی در آن، تحت پوشش حقوق بینالملل متبلور میگردد. معاهده زمانی انعقاد مییابد که دولتها اراده قطعی خود را در قبول تعهداتی ابراز نمایند.(۱۲)

بدین ترتیب، تعهدات قراردادی اغلب از نوع «تعهد دولتها در قبال همدیگر»(۱۳) هستند که بر اساس اصل نسبیت، تنها پذیرندگان معاهده متاثر از آثار حقوقی (ایجاد حق و تکلیف بینالمللی) خواهند بود. بر این اساس، مادامی که دولتها با اعلام اراده صریح و روشن خویش، به قبول التزام خود در قبال مفاد یک معاهده رضایت ندادهاند، نمیتوان آثار معاهده را بر آن دولت جاری ساخت.

ممکن است یک معاهده حاوی تعهداتی از نوع جهانشمول* باشد. در این صورت، از آنجا که مفاد مذکور حاکی از تعهد دولتها در قبال جامعه بینالمللی هستند، به کلیه دولتها اعم از عضو یا غیرعضو تسری مییابند. اما بدیهی است که این امر مانعی فراروی اصل رضائی بودن نخواهد بود. زیرا تسری آثار مذکور به دولتهای غیرعضو معاهده، بر مبنای عرفی بودن آن بخش از معاهده میباشد و نه بر اساس ماهیت قراردادی آن.

اصل رضائی بودن معاهدات، نمودی از ارادی بودن حقوق بینالملل است که خود از اصل بنیادین حاکمیت دولتها و برابری این حاکمیتها نشات میگیرد.(۱۴) این اصل نتایج و آثار حقوقی خاصی دارد که فرایند پذیرش معاهدات را تحت نظم و انتظام قرار میدهد و فقدان اعلام اراده صریح و صحیح دولتها موجبی برای مخدوش شدن اعتبار و یا آثار آن معاهده نسبت به دولت ذی ربط میگردد.

در توصیف این اصل حقوقی، دیوان دائمی دادگستری بینالمللی در قضیه ویمبلدون به وضوح آن را به عنوان تبلوری از حق حاکمیت دولتها برشمـرده و اذعان داشته که: « معاهدات بینالمللی با آنکه برای دولتها تعهد آورند، حقوق ناشی از حاکمیت را محدود کرده و جهتگیری حاکمیت را مشخص میسازند اما زائل کننده حاکمیت دولتها نیستند. چراکه خود ناشی از اختیاری بودهاند که هریک از دولتها بر اساس آن به انعقاد معاهده مبادرت نمودهاند». (۱۵)

۱ـ وجاهت اصل رضائی بودن در پهنه برابری حقوقی دولتها

نابرابری بین جوامع مسالهای است که در تئوری معاصر حقوق بینالملل مورد بی توجهی و اغماض قرار گرفته است. همانگونه که اپنهایم در کتاب خود در سال ۱۹۰۵ نوشته است، مفهوم حاکمیت و تعبیری که در تئوری از آن ارائه میشود، این اغماض را در حقوق بینالملل سنتی میسر میسازد. جهانی شدن و دموکراتیزه کردن، به حاکمیت دولت فشار میآورند. چراکه از یک طرف قواعد و تاسیسات بینالمللی در حال مداخلهگرایانهتر شدن و جامعه مدنی بینالمللی در حال پویا شدن هستند و از طرف دیگر کنترل دولت تمرکزگرا در حال کم رنگ شدن است. حاکمیت دولت به عنوان مفهومی « دستوری»(۱۶) بویژه با این دیدگاه عملکردگرا که دولت تفوق دستوری خود را از دست میدهد و به وسیله بازیگران فراملی، خصوصی و محلی در تقسیم بهینه اقتدار عمومی جایگزین میگردد، به صورت روز افزون در معرض جدال است. اما عدول از حاکمیت دولت به نفع این رویکرد عملکردگرا موجب تایید نابرابری، تضعیف ممنوعیتهای حاکم بر مداخله قهرآمیز، کاهش نقش آفرینی حیاتی دولت به عنوان مرجع تعیین و مقام خودمختار در حوزه اتخاذ سیاستها و وارد کردن جهان به این حوزهها خواهد شد. مفهوم دستوری سنتی از حاکمیت، متروک و مهجور میگردد اما در فقدان روشی بهتر برای رفع نابرابریهای موجود میان دولتها، همان مفهوم بر هرگونه پیشنهاد جایگزین، مرجح خواهد بود. (۱۷)

حاکمیت دولتها بدین معناست که دولتها تابع هیچ قدرتی نبوده(۱۸) و بویژه در تعیین سرنوشت سیاسی خود مستقل از ارادههای خارجی عمل خواهند کرد و این استقلال در اراده و تصمیمگیری، حق بنیادین و غیرقابل سلب آنان است که امروزه در میان سایر موازین حقوق بینالملل اهمیتی بسان یک قاعده آمره یافته است. این اصل با وصف «برابری دولتها» همراه بوده و بدین ترتیب اصل «حاکمیت برابر دولتها» از مجموع آنها شکل گرفته است. (۱۹) اصل مذکور را میتوان در اسناد حقوقی زیر ملاحظه کرد.

بر اساس ماده ۶ منشور سازمان کشورهای امریکایی: «دولتها از لحاظ حقوقی با یکدیگر برابرند و بدین اعتبار از حقوقی مساوی و اهلیتی برابر برخوردارند».

ماده ۳ منشور سازمان وحدت افریقا نیز با قبول این اصل به عنوان یکی از اصول حاکم بر سازمان در تحقق اهداف تعیین شده، مقرر میدارد: «دولتهای عضو برای نیل به اهداف موجود در ماده ۲، پایبندی خود را به اصول زیر رسماً اعلام میدارند: ... برابری مطلق همه دولتهای عضو».

در پی تصریح بند ۱ ماده ۲ منشور ملل متحد مبنی بر اینکه «سازمان ملل متحد بر مبنای تساوی حاکمیت کلیه اعضای آن استوار است»، قطعنامه اصول حقوق بینالملل در روابط دوستانه و همکاری بین دولتها بر اساس منشور ملل متحد (۱۹۷۰) که یکی از مصوبات مجمع عمومی در اعلام باور عمومی دولتها و شکلگیری قواعد عرفی (۲۰) و تبلور توسعه تدریجی حقوق بینالملل است، (۲۱) مقرر داشت که:

« همه دولتها مطلقاً با یکدیگر برابرند. آنها از حقوق و تکالیفی برابر برخوردارند و همگی به رغم تفاوتهای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و غیره، اعضای برابر جامعه بینالمللی به شمار میروند».

بر همین اساس است که میتوان گفت حقوق معاهدات بر دو اصل اساسی متمرکز شده است: اصل آزادی اراده طرفهای معاهده و اصل فرمالیسم حقوقی (اصالت صورت حقوقی). (۲۲) بر پایه اصل ارادی یا رضائی بودن معاهدات، التزام حقوقی ناشی از معاهده که طرفهای معاهده را به اجرای مقررات معاهده مکلف میسازد، حاصل اراده طرفهای خود معاهده است. به این معنا که هرگونه ت